To już jest moment, w którym premier Donald Tusk powinien zakończyć ten spór wokół Trybunału Konstytucyjnego i opublikować jego orzeczenia? Domaga się tego prezes TK sędzia Bogdan Święczkowski.
– Na pewno jesteśmy w punkcie, w którym ten stan zawieszenia zaczyna być po prostu nie do utrzymania. Z jednej strony od dłuższego czasu powtarza się narracja, że Trybunał Konstytucyjny w obecnym kształcie jest kwestionowany, z drugiej strony w praktyce wciąż funkcjonuje – choćby poprzez obecność jego prezesa, udział w procedurach parlamentarnych czy obsadę wakatów sędziowskich. I to tworzy obraz instytucji, która raz jest uznawana, a raz podważana, w zależności od bieżącej potrzeby politycznej. W takim układzie brak publikacji szeregu orzeczeń zaczyna być realnym problemem nie tylko ustrojowym, ale przede wszystkim praktycznym. Mówimy o dziesiątkach rozstrzygnięć, które dotyczą bardzo konkretnych spraw obywateli – świadczeń, systemu emerytalnego, funkcjonowania instytucji publicznych. To nie są abstrakcyjne spory akademickie, tylko decyzje, które przekładają się na codzienne życie ludzi i na stabilność prawa.
Państwo nie może funkcjonować w trybie selektywnego uznawania własnych instytucji?
– Oczywiście, że nie. Jeżeli jedna z nich jest uznawana w jednym obszarze, a w innym już nie, to wprowadza się chaos, który w dłuższej perspektywie uderza w autorytet całego systemu prawnego. I to jest największy problem tej sytuacji – nie sam spór polityczny, tylko jego konsekwencje dla przewidywalności prawa. Dlatego uważam, że dalsze przeciąganie tego stanu rzeczy nie rozwiązuje żadnego problemu. Wręcz przeciwnie – utrwala wrażenie, że prawo staje się narzędziem w sztucznie kreowanym przez Donalda Tuska sporze politycznym, a nie stabilnym punktem odniesienia. I z tej perspektywy presja na uporządkowanie tej sytuacji będzie tylko rosła, bo państwo nie może działać w trybie permanentnej niejednoznaczności.
To obywatele, a nie prezes Trybunału, ponoszą dziś konsekwencje działań rządu Donalda Tuska?
– W tych nieopublikowanych 68 orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego są sprawy absolutnie podstawowe. Dotyczą emerytur, działania ZUS-u, różnych elementów codziennego funkcjonowania państwa, czyli rzeczy, które bezpośrednio wpływają na życie obywateli, ich bezpieczeństwo finansowe i pewność prawa. I teraz mamy sytuację, w której te orzeczenia po prostu nie są publikowane. Do tego dochodzą działania instytucji państwa polskiego, które uznają to za fakt decydujący. W praktyce obywatele tracą ochronę, którą daje im prawo, a państwo działa tak, jakby część obowiązujących rozstrzygnięć w ogóle nie istniała. To jest bardzo poważne, bo nie mówimy o sporze akademickim czy politycznej interpretacji, tylko o realnych skutkach w portfelach ludzi i w ich relacji z instytucjami państwa. Z mojej perspektywy nie da się tego tłumaczyć polityczną wygodą czy kalkulacją budżetową. Prawo albo obowiązuje, albo jest ignorowane. W momencie, kiedy wybiera się selektywnie, co się publikuje, a czego nie, wchodzimy w obszar, w którym państwo zaczyna tracić swoją przewidywalność. A to zawsze uderza w obywatela, nie w abstrakcyjny system. Jednocześnie taki stan rzeczy nie pozostaje bez konsekwencji dla samego centrum władzy. Im dłużej trwa ten impas, tym bardziej narasta chaos instytucjonalny i napięcie prawne. To nie jest sytuacja neutralna. Ona się kumuluje i w pewnym momencie musi zostać oceniona przez niezależne organy – szczególnie prokuraturę – która zajmie się tym, gdy tylko będzie mogła działać bez politycznego wpływu. I tu jest sedno problemu: w krótkiej perspektywie najbardziej cierpi obywatel, który nie dostaje pełnej ochrony prawnej. W dłuższej – system państwa, który zaczyna działać w sposób niespójny i coraz mniej przewidywalny.
Premier stawia się ponad prawem?
– W mojej ocenie premier odwołuje się do koncepcji, którą sam określa mianem demokracji walczącej, czyli podejścia, w którym prawo i instytucje traktuje się bardziej jak narzędzie do realizacji bieżącej polityki niż jak system twardych, nieprzekraczalnych reguł. To jest bardzo niebezpieczne przesunięcie akcentów, bo w klasycznym modelu państwa prawa nie ma miejsca na selektywne stosowanie przepisów według politycznej wygody. Procedura jest jasna i powinna być respektowana bez wyjątków: ustawa przechodzi przez parlament, następnie podpisuje ją prezydent, a dopiero potem – po publikacji – staje się elementem obowiązującego porządku prawnego. Dzisiaj zamiast tego proponuje się uchwały – rządu czy Sejmu. Jeśli zaczynamy ten łańcuch przerywać albo omijać, to w praktyce przestajemy mówić o stabilnym państwie prawa, a zaczynamy mówić o zarządzaniu państwem przez bieżącą interpretację polityczną. I właśnie w tym podejściu jak na dłoni widać patologię w postaci tego, że części instytucji stawia się poza normalnym obiegiem prawnym.
To dotyczy wyłącznie sporów wokół Trybunału Konstytucyjnego i sposobu publikowania jego orzeczeń?
– Ale to też dotyczy sądów. Jeżeli wybiórczo decyduje się, które wyroki mają być wdrażane, a które nie, to wchodzimy na bardzo śliski teren, gdzie prawo przestaje być wspólne dla wszystkich, a zaczyna być filtrowane przez aktualną większość polityczną. Do tego dochodzi jeszcze jeden wątek, który jest często pomijany: napięcie między różnymi ośrodkami władzy, w tym Prezydentem i rządem. Bo już teraz mamy do czynienia z sytuacją, w której rząd, większość parlamentarna, próbują osłabiać kompetencje głowy państwa. W tle pojawia się też szerszy spór o kierunek integracji europejskiej i zakres suwerenności państwa. Tu również łatwo o uproszczenia, ale realnie chodzi o to, gdzie kończy się autonomia decyzji krajowych, a gdzie zaczynają się wspólne ramy unijne. I to jest normalna, trudna debata polityczna, tylko że w warunkach ostrego konfliktu łatwo ją sprowadzić do emocjonalnych skrótów. Ale fakty są jasne: przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen zainstalowała tutaj Donalda Tuska po to, aby pomógł jej dokonać daleko idących zmian traktatowych. To samo zrobiła teraz na Węgrzech. Tusk dostał swoje zadanie do wykonania i je realizuje. W zamian za to ma pełne przyzwolenie władz UE na to, aby deptać polską Konstytucję i zmieniać zasady, które dla wszystkich – od dekad – są oczywiste.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego obowiązują z chwilą ogłoszenia, niezależnie od publikacji. Czy sama publikacja coś realnie zmienia, czy to tylko porządkowanie formalności i sygnał dla instytucji państwa?
– W sensie prawnym kluczowe jest jedno: Konstytucja przesądza, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą od momentu ich ogłoszenia w postępowaniu przed Trybunałem. To znaczy, że one nie „czekają” na publikację, żeby zacząć działać. W tym ujęciu publikacja w Dzienniku Ustaw nie tworzy prawa, tylko je porządkuje i nadaje mu pełną widoczność w oficjalnym obiegu państwowym. I tu właśnie zaczyna się problem praktyczny, a nie czysto teoretyczny. Bo państwo nie działa w próżni, tylko przez konkretne instytucje: urzędy, ZZUS, ministerstwa, sądy administracyjne. I te instytucje, chcąc działać bezpiecznie, operują na tym, co mają w oficjalnych publikatorach. Jeżeli czegoś tam nie ma, pojawia się naturalna ostrożność: „Czy my na pewno możemy to zastosować?”; „Czy nie narazimy się na zarzut działania bez podstawy prawnej?”. Formalnie publikacją zajmuje się Prezes Rady Ministrów, działając przez Rządowe Centrum Legislacji i Kancelarię Premiera. I to jest techniczny, ale bardzo istotny element całego systemu. Bo brak publikacji nie zmienia samej mocy orzeczenia, ale wpływa na jego praktyczną egzekucję w administracji.
Innymi słowy: prawo może istnieć w sensie konstytucyjnym, a jednocześnie być trudniejsze do stosowania w codziennym obiegu urzędowym?
– Dlatego publikacja nie jest tylko formalnością. Ona pełni funkcję porządkującą i stabilizującą. Zdejmuje z urzędników ryzyko interpretacyjne, zamyka pole do niepewności i ogranicza sytuacje, w których ktoś może powiedzieć: „Nie zastosuję tego, bo nie widzę tego w oficjalnym publikatorze”. I dokładnie tutaj pojawia się konsekwencja polityczno-systemowa. Brak publikacji albo jej selektywność nie zmienia samego faktu obowiązywania orzeczeń, ale tworzy przestrzeń do ostrożności, a czasem do unikania ich stosowania. W praktyce oznacza to więcej sporów, więcej interpretacji i więcej napięcia między instytucjami państwa. Z tego punktu widzenia publikacja nie jest tylko technicznym kliknięciem w systemie. Jest elementem domykającym łańcuch państwowej pewności prawa. Jeżeli ten element jest kwestionowany albo odkładany, system zaczyna działać w trybie niepełnej przejrzystości, a to zawsze rodzi chaos decyzyjny. I to jest sedno problemu, a nie sama dyskusja o tym, czy orzeczenie „już obowiązuje” czy „dopiero po publikacji”. Ono obowiązuje. Pytanie brzmi raczej, czy państwo potrafi działać w sposób spójny i przewidywalny, czy zaczyna się rozjeżdżać na poziomie wykonawczym. I właśnie na tym poziomie publikacja ma znaczenie większe, niż mogłoby się wydawać na pierwszy rzut oka.
Można odnieść wrażenie, że część instytucji państwowych działa dziś w atmosferze presji i ostrożności? Konkretne instytucje państwa polskiego boją się stosować do postanowień Trybunału Konstytucyjnego, bo nie chcą narażać się premierowi?
– W praktyce widzę raczej coś bardziej przyziemnego niż klasyczną „obawę” czy polityczne zastraszenie. Wiele instytucji po prostu korzysta z sytuacji, która daje im wygodny bufor odpowiedzialności. Jeżeli orzeczenie nie zostało opublikowane w oficjalnym publikatorze, pojawia się argument, który w administracji działa jak tarcza: „Nie mamy pełnej podstawy, poczekajmy na uporządkowanie sytuacji”. I to „czekanie” w polskiej administracji potrafi być bardzo wygodne. Bo przesuwa moment decyzji, rozmywa ryzyko i pozwala uniknąć jednoznacznego zajęcia stanowiska. W praktyce nie chodzi więc tylko o polityczne emocje, ale o mechanizm ostrożności systemowej, który w takich warunkach działa ze zdwojoną siłą. Tu przywołam przykład Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dzisiaj prawie 200 tys. osobom wypłaca zaniżone emerytury. Trybunał stwierdził, że to niezgodne z prawem i to jest podstawa do uzyskania wyrównania i naliczenia emerytury w nowej wysokości. To by oznaczało poważne obciążania finansowe dla ZUS. Więc ta instytucja woli udawać, że sprawy nie ma. Z drugiej strony rzeczywiście widać, że administracja rządowa w wielu obszarach patrzy na linię polityczną premiera jako na punkt odniesienia. To naturalne w każdym systemie, gdzie aparat wykonawczy nie funkcjonuje w próżni. Przykłady pojawiają się w różnych instytucjach, od systemu ubezpieczeń społecznych po służby porządkowe, gdzie interpretacja orzeczeń i ich stosowanie stają się polem ostrożnych kalkulacji. W efekcie powstaje mechanizm, który nie zawsze wynika z jednego polecenia czy jasnej instrukcji, ale z sumy sygnałów, niepewności i politycznego kontekstu. Instytucje nie tyle „boją się wychylić”, co starają się nie znaleźć w sytuacji, w której później ktoś będzie im zarzucał zbyt daleko idącą interpretację prawa.
To szczególnie widoczne w sprawach, gdzie pojawiają się rozbieżności między orzeczeniami a ich formalnym obiegiem w publikatorach?
– Wtedy urzędnicy i funkcjonariusze często wybierają drogę bezpieczniejszą dla siebie, nawet jeśli w tle istnieje spór o to, jak należy rozumieć obowiązywanie danego rozstrzygnięcia. W efekcie system zaczyna działać na dwóch poziomach: prawnym i wykonawczym, które nie zawsze idą idealnie równolegle. I to właśnie ta luka pomiędzy literalnym obowiązywaniem prawa a jego praktycznym wdrożeniem tworzy przestrzeń dla ostrożności, odwlekania decyzji i interpretacyjnych zabezpieczeń. Nie jest to więc prosta historia o strachu czy presji, ale raczej o państwie, które w warunkach sporu instytucjonalnego zaczyna działać zachowawczo. A zachowawczość w administracji bardzo często oznacza jedno: decyzje zapadają wolniej, bardziej ostrożnie i zawsze z tyłu głowy pojawia się pytanie, kto w razie sporu będzie ponosił odpowiedzialność.
W dalszej perspektywie nie okaże się, że dzisiejsze decyzje administracyjne mogą otworzyć obywatelom drogę do roszczeń odszkodowawczych za szkody wynikające z opieszałości lub wadliwego działania instytucji państwa?
– Taka droga prawna zawsze istnieje i w państwie prawa nie można jej wykluczyć. Jeżeli obywatel ponosi realną szkodę w wyniku błędnych decyzji, zaniechań albo przewlekłości działania instytucji publicznych, to w teorii i w praktyce ma narzędzia, by dochodzić swoich praw przed sądami. Tyle że trzeba tu od razu oddzielić dwie rzeczy: emocje polityczne od realnego mechanizmu odpowiedzialności prawnej. Odszkodowania nie biorą się z ocen politycznych, tylko z konkretnych wyroków, które muszą wykazać związek między działaniem państwa a szkodą obywatela. I to jest proces długi, trudny i bardzo sformalizowany. Natomiast problem, który rzeczywiście może się pojawić w przyszłości, jest innego rodzaju. Jeżeli państwo zaczyna działać w sposób niespójny, a decyzje instytucji są odwlekane albo podejmowane w warunkach chaosu prawnego, to koszty tego ponosi budżet. A więc finalnie wszyscy podatnicy. W takich sytuacjach nie mówimy już o pojedynczych roszczeniach, tylko o systemowym obciążeniu finansów publicznych. I to są realne pieniądze, które mogą iść w setki milionów, a w skrajnych przypadkach nawet więcej, jeżeli spory prawne obejmują duże grupy obywateli albo długie okresy działania wadliwego systemu. Z drugiej strony warto zachować proporcje. Mechanizm odpowiedzialności państwa nie działa jak prosty rachunek winy politycznej. Nie ma tu miejsca na automatyczne przenoszenie odpowiedzialności na konkretne osoby, bo prawo cywilne i konstytucyjne operuje zupełnie innymi kategoriami. Natomiast jedno jest pewne: im bardziej pogłębia się chaos interpretacyjny i im dłużej instytucje funkcjonują w stanie niepewności, tym większe ryzyko, że takie spory będą trafiały do sądów? A to oznacza nie tylko potencjalne odszkodowania, ale też wieloletnie procesy, które same w sobie kosztują państwo czas, pieniądze i stabilność działania. W praktyce więc największym problemem nie jest nawet kwestia ewentualnych wyroków, tylko to, że każda taka sytuacja dokłada kolejną warstwę niepewności do systemu, który powinien działać przewidywalnie. I to właśnie ta przewidywalność, a nie polityczne spory, jest fundamentem sprawnego państwa. Osobiście uważam, że ludzie, którzy wywołali ten stan, którzy celowo destabilizują państwo – na szkodę obywateli – powinni odpowiadać za to, co robią, swoim własnym majątkiem. Dlaczego za ich celowe zaniechania mamy płacić wszyscy? Niech oni naprawią to, co zrobili.
