Ocena legalności działań GIODO w odniesieniu do danych osobowych zawartych w księgach parafialnych Kościoła Katolickiego
I. Stan faktyczny spraw będących przedmiotem postępowań administracyjnych i sądowych
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych oraz sądy administracyjne wydały szereg rozstrzygnięć dotyczących przetwarzania przez proboszczów parafii Kościoła Katolickiego w Polsce danych osobowych osób, które wyraziły wolę wystąpienia z niego.
Z reguły osoba, która pragnęła dokonać aktu apostazji, zwracała się do proboszcza odpowiedniej parafii z oświadczeniem o wystąpieniu z Kościoła oraz żądała wykreślenia jej danych z ksiąg parafialnych bądź dokonania odpowiedniej adnotacji w księdze chrztu. Z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w „Zasadach postępowania w sprawie formalnego aktu wystąpienia z Kościoła” uchwalonych przez Konferencję Episkopatu Polski z dnia 29 września 2008 r., kan. 751 Kodeksu Prawa Kanonicznego z dnia 25 stycznia 1983 r. (AAS 75:1983, pars II, ze zm.) oraz w Obwieszczeniu Papieskiej Rady Tekstów Prawnych „Actus formalis defectionis ab Ecclesia catholica” z dnia 13 marca 2006 r. (Prot. N. 10279/2006), żądanie takie nie było uwzględniane, a wnioskodawca był informowany o właściwej procedurze występowania z Kościoła Katolickiego (1). W związku z powyższym osoba chcąca wystąpić z Kościoła Katolickiego składała wniosek do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o zastosowanie wobec proboszcza parafii rzymskokatolickiej środków przewidzianych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.
Jak wynika z oficjalnych danych Generalnego Inspektora Danych Osobowych (2) w 2013 r. rozpoznano 8 wniosków od osób żądających nakazu sprostowania księgi parafialnej. W roku 2014 były to już 63 wnioski.
W 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał 7 decyzji umarzających postępowanie oraz jedną nakazującą proboszczowi parafii przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez uaktualnienie danych osobowych skarżącego. W 2014 r. (do dnia 26 września 2014 r.) wydano 8 decyzji umarzających postępowanie oraz 55 decyzji uwzględniających żądanie osób chcących wystąpić z Kościoła.
II. Obowiązujące przepisy prawne dotyczące ochrony danych osobowych
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (3) (dalej: u.o.o.d.o.) każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Organem do spraw ochrony danych osobowych jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (art. 8 ust. 1). Zgodnie z art. 12 u.o.o.d.o. do zadań Generalnego Inspektora należy m.in. kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych (pkt 1) oraz wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych (pkt 2). Na podmioty przetwarzające dane osobowe (tzw. administratorzy danych) nałożono szereg obowiązków – w tym np. obowiązek dokonania rejestracji zbioru danych. Z obowiązku tego zwolnieni są – w myśl art. 43 ust. 1 pkt 3 u.o.o.d.o. – administratorzy danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. Zgodnie z ust. 2 art. 43 u.o.o.d.o. w odniesieniu do takich zbiorów danych Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych nie przysługuje kompetencja władcza m.in. do wydawania decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych.
III. Praktyka stosowania prawa przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz sądy administracyjne
Rozpoznając żądania osób, które bezskutecznie złożyły – w sposób niezgodny z wymogami formalnymi przewidzianymi prawem wewnętrznym Kościoła Katolickiego – oświadczenie o dokonaniu aktu apostazji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po złożeniu wyjaśnień przez proboszczów odpowiednich parafii umarzał postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) oraz art. 22 i art. 43 ust. 2 u.o.o.d.o. Organ administracji publicznej w argumentacji wskazywał, że nie przysługuje mu kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w przypadku danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego.
Na skutek skarg stron postępowania administracyjnego kierowanych do sądów administracyjnych sądy te stwierdzały niezasadność wydawania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (4). Zdaniem sądów administracyjnych pierwszej instancji art. 43 ust. 2 u.o.o.d.o. nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego – skutkującego koniecznością jego umorzenia – a jedynie pozwala ewentualnie nie uwzględnić wniosku strony.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) dotychczas dziewięciokrotnie (5) zajmował się zagadnieniem będącym przedmiotem niniejszej analizy. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że zarówno Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, jak i wojewódzkie sądy administracyjne błędnie nie dokonują ustaleń faktycznych, które są istotne dla rozstrzygnięcia, a dotyczą tego, czy strona postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego w sposób skuteczny wystąpiła z Kościoła Katolickiego. Zdaniem NSA każdorazowo wyczerpujących ustaleń wymaga stwierdzenie, czy doszło do skutecznego wystąpienia ze wspólnoty kościelnej. NSA stwierdza w przywołanych wyrokach wielokrotnie i wyraźnie, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zajmując stanowisko co do przynależności skarżącego do Kościoła Katolickiego, powinien kierować się prawem wewnętrznym Kościoła. (6)
NSA zwrócił uwagę, że teoretycznie mogą istnieć sytuacje, w których prawo wewnętrzne Kościoła czy związku wyznaniowego w praktyce uniemożliwia wystąpienie ze wspólnoty wyznaniowej, co stanowiłoby naruszenie konstytucyjnych gwarancji wolności sumienia i wyznania określonych w art. 53 ust. 1 Konstytucji RP i co również winno być przedmiotem oceny GIODO (7). W żadnym razie jednak NSA nie sugerował, jakoby w przypadku zasad występowania z Kościoła Katolickiego takie naruszenie wolności sumienia miałoby mieć miejsce.
Całkowicie bezpodstawnie jednak GIODO potraktował to ostatnie obiter dicta tak, jakby stanowiło ono wiążące go ustalenie sądu. W efekcie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zmienił całkowicie swoją praktykę i zaczął wydawać decyzje z naruszeniem art. 43 ust. 2 u.o.o.d.n., w których nakazuje proboszczom uaktualnienie danych osobowych osób, które złożyły oświadczenie o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego, uznając je za skuteczne wbrew przewidzianym przez prawo kanoniczne zasadom dokonywania apostazji (8). W roku 2014 aż 87% wszystkich decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wydano zgodnie z żądaniem osób pragnących wystąpić z Kościoła (55 w 63 postępowaniach). Praktyka ta stoi w sprzeczności z ustaleniami prawnymi poczynionymi przez NSA.
Wbrew obiegowym opiniom, stanowisko sądów administracyjnych nie może zostać streszczone jako poparcie dla władczej ingerencji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w treści ksiąg parafialnych. Wręcz przeciwnie: sądy administracyjne nakazują organowi administracyjnemu ustalać, czy doszło do skutecznego wystąpienia z Kościoła przez osobę dokonującą aktu apostazji zgodnie z prawem wewnętrznym wspólnoty religijnej.
W oficjalnym stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na wniosek Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris w Warszawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdził, jakoby regulacje wewnętrzne Kościoła Katolickiego dotyczące sposobu wystąpienia zeń kolidowały z wolnością wyznania chronioną przez art. 53 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym organ administracji zdecydował się na wydawanie decyzji z pominięciem prawa wewnętrznego Kościoła Katolickiego, co jest sprzeczne z prawem polskim, którego wykładnię w tej mierze zawarły w swym orzecznictwie sądy administracyjne.
Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 389/14) uchylono decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nakazującą proboszczowi parafii rzymskokatolickiej dokonanie sprostowania w księdze parafialnej. Argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu przeczy stanowisku Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i pozostaje spójna z orzecznictwem NSA. Sąd podkreślił konieczność dokonania ustalenia, czy dana osoba skutecznie wystąpiła z Kościoła Katolickiego zgodnie z przepisami wewnętrznymi tego Kościoła. Ponadto stwierdził, że „Istotnie, przyznać należy, iż przewidziana w przepisach wewnętrznych Kościoła katolickiego czynność prawna apostazji posiada formę szczególną. Jednakże również w prawie polskim dla ważności wielu czynności prawnych nie jest wystarczająca forma zwykła (np. umowa kupna-sprzedaży nieruchomości wymaga dla swojej ważności formy notarialnej, uzyskanie rozwodu związku małżeńskiego wymaga wyroku sądu okręgowego). Zważywszy na kluczowe znaczenie, jakie wywołuje akt apostazji dla wzajemnego stosunku Kościół – apostata (były wierny), nie można nie dostrzegać potrzeby dokonania tej czynności w formie szczególnej, która zresztą nie jest ani zbyt uciążliwa, ani wymagająca opłat”.
IV. Niezgodność praktyki administracyjnej GIODO z autonomią Kościoła Katolickiego jako kościoła o uregulowanej sytuacji prawnej
Polski oraz międzynarodowy porządek prawny afirmują autonomię kościołów – w tym Kościoła Katolickiego – oraz związków wyznaniowych. Zgodnie z art. 25 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Autonomię Kościoła Katolickiego zapewnia również Konkordat między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (9) (dalej: Konkordat). Zgodnie z art. 1 Konkordatu Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska potwierdzają, że Państwo i Kościół Katolicki są – każde w swej dziedzinie – niezależne i autonomiczne oraz zobowiązują się do pełnego poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego. W myśl art. 5 Konkordatu przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Podobne regulacje znajdują się np. w art. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (10) oraz art. 9 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (11).
W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPCz) wielokrotnie podkreślano, że art. 9 EKPCz chroni autonomię wspólnot religijnych funkcjonujących w danym państwie (orzeczenia: Hasan i Chaush v. Bułgaria; Fernández-Martínez v. Hiszpania; Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraina). Obejmuje ona także m.in. określenie doktryny danej grupy wyznaniowej oraz jej struktury organizacyjnej, ale również swobodę grupy wyznaniowej w zakresie decydowania o swoim składzie czy swobody podejmowania aktów dotyczących praw i statusu wiernych (12).
Niezwykle istotnym aspektem autonomii kościołów i związków wyznaniowych jest możliwość regulowania członkostwa w kościele czy innym związku wyznaniowym. Organizacje wyznaniowe powinny określać warunki przyjmowania określonych osób do swojego grona (13). Należy wskazać, że mogą to być warunki formalne (np. konieczność uczestniczenia w odpowiednim obrzędzie), ale przede wszystkim materialne (np. konieczność znajomości doktryny, podzielania określonych wartości). Nie inaczej kształtuje się konieczność określenia sposobu występowania z kościoła czy związku wyznaniowego. Przepis art. 32 ust. 2 pkt 8 ustawy o gwarancjach sumienia i wyznania określa, że statut, który powinien być częścią składową wniosku o wpis do „rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych”, winien wskazywać na sposób nabywania i utraty członkostwa oraz prawa i obowiązki członków. Oznacza to, że prawodawca wyraźnie oczekuje od wspólnot wyznaniowych wykonywania przysługujących im kompetencji do autonomicznego regulowania zasad członkostwa.
Jednocześnie jednak należy podkreślić, że warunki dotyczące wystąpienia z kościoła czy też innego związku wyznaniowego nie powinny realnie uniemożliwiać wystąpienia z niego. Jest to związane z koniecznością poszanowania wolności sumienia i wyznania określonej w art. 53 ust. 1 Konstytucji RP i godziły w istotne wolności sumienia. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że procedury dokonywania aktu apostazji przez osoby, które chcą wystąpić z Kościoła Katolickiego (14), nie uniemożliwiają takiego wystąpienia. Regulacje wewnętrzne Kościoła w sposób precyzyjny wskazują na formalne przesłanki, które należy spełnić, aby wystąpić z Kościoła Katolickiego. Trudno też uznać je za uciążliwe, co stwierdził WSA w Warszawie w cytowanym już wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 389/14. Co więcej, zasady te korespondują w wymiarze formalnym z wymaganiami co do formy czynności włączających osobę do wspólnoty Kościoła.
Stąd nie sposób stwierdzić, że jednostronne oświadczenie woli osoby, która chce wystąpić z Kościoła Katolickiego, wystarcza dla wywołania takiego skutku i wynika z wolności sumienia i wyznania zagwarantowanego w art. 53 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 pkt 2a ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Gwarantowana autonomia Kościoła Katolickiego w tym zakresie pozostawia kwestię członkostwa w nim do regulacji na mocy wewnętrznego prawa tego Kościoła.
V. Wnioski
Analiza przedmiotowego zagadnienia wskazuje, że zaistniałe ostatnio zmiany w praktyce stosowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych przepisów u.o.o.d.o. dotyczących przetwarzania danych osobowych przez kościoły i związki wyznaniowe o uregulowanej sytuacji prawnej stoją w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych – przede wszystkim NSA – oraz naruszają w istotny sposób autonomię tych kościołów i związków wyznaniowych – w szczególności Kościoła Katolickiego – odbierając im uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobach utraty członkostwa.
Sporządził Bartosz Lewandowski (Izba Adwokacka w Warszawie)
Przypisy:
1. Zgodnie z tą procedurą apostazja dokonywana na terenie diecezji polskich ma być złożona w formie własnoręcznego oświadczenia przekazanego proboszczowi miejsca zamieszkania w obecności dwóch pełnoletnich świadków. Do wniosku należy także dołączyć akt chrztu. Odstępca musi być osobą pełnoletnią. Proboszcz jest zobowiązany do poświadczenia przyjęcia aktu apostazji własnoręcznym podpisem i pieczęcią parafialną oraz przesłania aktu do swojej kurii diecezjalnej. Kuria poleca proboszczowi dokonanie stosownego wpisu do parafialnej księgi ochrzczonych. Jeżeli apostata przyjął chrzest w parafii, która należy do innej diecezji, wówczas kuria diecezjalna przesyła informację o wystąpieniu z Kościoła do kurii diecezji chrztu osoby.
2. Informacja publiczna z dnia 26 września 2014 r. udzielona na wniosek Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris.
3. Dz.U. 2002 r., Nr 101, poz. 926 t.j.
4. Por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1671/1.
5. Wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 597/12; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 897/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 932/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1060/12; wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1487/12; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2056/12; wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1828/12; wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 129/13; wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1520/13.
6. Tak np.: wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1520/13.
7. Tak np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1487/12.
8. Zob. np. decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. DOLiS/DEC-1358/13.
9. Dz.U. Nr 51, poz. 318.
10. Dz.U. 2013, poz. 1169 t.j.
11. Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.
12. L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do art. 1-18, t. I, Warszawa 2010, s. 582.
13. Np. L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do art. 1-18, t. I, Warszawa 2010, s. 581-583.
14. „Zasady postępowania w sprawie formalnego aktu wystąpienia z Kościoła” uchwalonych przez Konferencję Episkopatu Polski z dnia 29 września 2008 r. oraz w Obwieszczeniu Papieskiej Rady Tekstów Prawnych „Actus formalis defectionis ab Ecclesia catholica” z dnia 13 marca 2006 r. (Prot. N. 10279/2006).
